#15. Nadużycie uprawnień przez funkcjonariusza publicznego

1. Nadużycie uprawnień przez funkcjonariusza publicznego

Każda władza wiąże się z ryzykiem naruszenia przepisów, które regulują jej działanie. Nadużywanie uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych stanowi główne przestępstwo, mające na celu ochronę interesów publicznych i prywatnych przed nadużyciem władzy. W niniejszym artykule omówione zostaną wszystkie kluczowe zagadnienia związane z tym przestępstwem. Każda władza niesie ze sobą ryzyko naruszenia przepisów, regulujących ich działalność. Nadużycie uprawnień przez funkcjonariusza publicznego to podstawowe przestępstwo, które chroni interesy publiczne i prywatne przed nadużyciem władzy. W niniejszym artykule omówię wszystkie najważniejsze zagadnienia dotyczące tego przestępstwa.

2. Kim jest funkcjonariusz publiczny?

Przestępstwo nadużycia uprawnień jest przestępstwem indywidualnym, a więc takim, które popełnić może wyłącznie określona kategoria osób. Zgodnie z art. 231 § 1 Kodeksu karnego (k.k.), nadużycia zaufania dopuścić może się funkcjonariusz publiczny, czyli osoba bezpośrednio wymieniona w art. 115 § 13 k.k. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariuszem publicznym jest między innymi: Prezydent RP, poseł, senator, radny, sędzia, prokurator, pracownik administracji rządowej, a także funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego (na przykład policjant) lub funkcjonariusz Służby Więziennej.

Co ciekawe, nie mogą popełnić tego przestępstwa osoby, które korzystają jedynie z ochrony prawno-karnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym na mocy odrębnych przepisów, takie jak na przykład nauczyciele.

Co ciekawe, nie mogą popełnić tego przestępstwa osoby, które jedynie korzystają z ochrony prawnokarnej jak funkcjonariusze publiczni na podstawie odrębnych przepisów, a więc np. nauczyciele.

3. Przekroczenie uprawnień a niedopełnienie obowiązków

Zgodnie z art. 231 § 1 k.k.:

§ 1. Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.

Czynność sprawcza, a więc zachowanie, z którym Kodeks karny wiąże odpowiedzialność karną, została określona w art. 231 § 1 k.k. za pomocą dwóch alternatywnych sformułowań:

• przekroczenia uprawnień;
• niedopełnienia obowiązków.

Oznacza to, że funkcjonariusz publiczny będzie odpowiadał zarówno w przypadku, gdy swoim zachowaniem przekroczy swoje uprawnienia, jak i wtedy, gdy nie dopełni ciążących na nim obowiązków.

Jak wskazuje Sąd Najwyższy, niedopełnienie obowiązków oraz przekroczenie uprawnień nie zawsze będzie stanowiło dwa osobne przestępstwa. Zdaniem Sądu Najwyższego istnieją sytuacje, w których sprawca jednym zachowaniem zrealizuje oba alternatywne znamiona i popełni tylko jedno przestępstwo (wyrok SN z dnia 23 maja 1935 r., I K 395/35).

Co wspólne dla obu postaci tego przestępstwa, to to, że zarówno uprawnienia, jak i obowiązki funkcjonariusza publicznego muszą wynikać z ustawy lub innego aktu prawnego. Sąd Najwyższy wskazuje, że obowiązki funkcjonariusza publicznego mogą wynikać z samej istoty urzędowania i charakteru zajmowanego stanowiska. Każdy policjant, a nie tylko Policja jako instytucja, ma obowiązek rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw (wyrok SN z dnia 5 listopada 2020 r., II K 100/19).

3.1. Czym jest przekroczenie uprawnień przez funkcjonariusza publicznego?

Przekroczeniem uprawnień przez funkcjonariusza publicznego nazwiemy te czynności, które wykroczą poza granice wyznaczone przepisami prawa lub ich istotę. Innymi słowy: funkcjonariusz musi być uprawniony do określonego działania, a gdy nie jest, to przekracza swoje uprawnienia, albowiem jako funkcjonariusz publiczny może działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że muszą zachodzić zarówno formalne, jak i merytoryczne przesłanki określonego zachowania się funkcjonariusza publicznego.

Stanowi więc przekroczenie uprawnień zarówno sytuacja, gdy funkcjonariusz podejmuje jakieś działania, w ogóle nie mając ku temu prawa, jak i wtedy, gdy — co do zasady — może on wykonywać daną czynność, ale w tym konkretnym przypadku nie było podstaw prawnych lub faktycznych.

Przykład:

Policjant jest uprawniony do dokonywania zatrzymania osoby podejrzanej, jeśli istnieje uzasadnione przypuszczenie, że popełniła ona przestępstwo, a zachodzi obawa ucieczki lub ukrycia się tej osoby albo zatarcia śladów przestępstwa bądź też nie można ustalić jej tożsamości, albo istnieją przesłanki do przeprowadzenia przeciwko tej osobie postępowania w trybie przyspieszonym (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania karnego).

Oznacza to, że w tych przypadkach policjant ma prawo podjąć czynności zatrzymania. Gdyby zaś nie istniała żadna z tych przesłanek, zatrzymanie, które może być co do zasady dokonywane przez Policję, byłoby bezprawne i policjant, będący funkcjonariuszem publicznym, musiałby się liczyć z odpowiedzialnością z art. 231 § 1 k.k.

3.2. Czym jest niedopełnienie obowiązków?

Niedopełnienie obowiązków, to sytuacja, gdy funkcjonariusz publiczny nie podejmuje się określonego działania, mimo że był obowiązany to uczynić albo czyni to w sposób wadliwy.

By przypisać funkcjonariuszowi niedopełnienie obowiązków, należy wykazać, że rzeczywiście istniał obowiązek, którego ten nie dopełnił. Funkcjonariusz musi mieć świadomość istnienia takiego obowiązku oraz faktu, że w danej sytuacji powinien go wypełnić.

4. Strona podmiotowa — czyli jaki zamiar musi towarzyszyć funkcjonariuszowi publicznemu?

Spoglądając na art. 231 § 1 k.k. od strony podmiotowej, należy stwierdzić, że przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków musi być dokonane umyślnie. Czynności sprawcze mogą być dokonane zarówno z zamiarem bezpośrednim, jak i ewentualnym. Funkcjonariusz publiczny musi bowiem obejmować swoim zamiarem zarówno to, że przekracza uprawnienia lub nie dopełnia obowiązków, jak i to, że czyniąc to, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego.

Oznacza to, że nie każde czynności stanowiące niedopełnienie obowiązków lub przekroczenie uprawnień będzie stanowiło przestępstwo. W sprawach, gdzie funkcjonariusz nie będzie działała na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, w ogóle nie ma mowy o przestępstwie z art. 231 § 1 k.k.

Sąd w Białymstoku w swoim wyroku z 26 kwietnia 2017 roku (II AKa 23/17) zauważa, że oskarżeni prawdopodobnie działali z przestępczym zamiarem. Powody tego są trzy: po pierwsze, wiedzieli, że przecenili wartość swojej zabudowanej działki. Po drugie, ukryli informację, że decyzje o warunkach zabudowy i pozwoleniach na budowę dotyczyły tylko tymczasowych obiektów i miały wpływ na odszkodowania. Po trzecie, nie powiedzieli urzędnikom, że stan prawny ich nieruchomości powinien być brany pod uwagę przez rzeczoznawcę, który jednak tego nie zrobił z powodu braku wiedzy.

5. Działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego przez funkcjonariusza publicznego

Zgodnie z treścią art. 231 § 1 k.k., nadużycie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków musi być połączone z działaniem na szkodę interesu publicznego, lub prywatnego. Z tego też powodu, sąd orzekający w sprawie funkcjonariusz oskarżonego o nadużycie uprawnień musi w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy waga i stopień nadużycia w ogóle uzasadnia jego odpowiedzialność karną. Przy czym, pomiędzy nadużyciem uprawnień a szkodą w interesie publicznym lub prywatnym musi zachodzić związek przyczynowy. Oznacza to, że przyczyną szkody musi być właśnie dopuszczenie się przez funkcjonariusza czynności przekraczających jego uprawnienia.

Zwrot "działa na szkodę" oznacza, że przestępstwo ma charakter skutkowy, co oznacza, że jeśli nie nastąpi powstanie bezpośredniego niebezpieczeństwa szkody, to nie dochodzi do popełnienia tego przestępstwa. Co istotne, nie chodzi tu o to, by rzeczywiście wykazać, że szkoda nastąpiła — wystarczające jest wykazanie, że zachowanie oskarżonego szkodę mogło spowodować.

Przez szkodę należy rozumieć każdy uszczerbek w dobrach majątkowych (publicznych lub prywatnych), powodujący spadek wartości tego dobra. Nadużycie uprawnień powinno być przyczyną powstanie tej szkody.

6. Nadużycie uprawnień przez funkcjonariusza publicznego a osiągnięcie korzyści majątkowej lub osobistej

Art. 231 § 2 k.k. tworzy tzw. typ kwalifikowany, a więc przewidujący surowszą karalność funkcjonariusza, którego nadużycie uprawnień było ukierunkowane na osiągnięcie korzyści majątkowej lub osobistej. Przez korzyść majątkową lub osobistą należy rozumieć zaś korzyść zarówno dla siebie, jak i dla kogo innego (art. 115 § 4 k.k.).

Korzyść majątkowa to zwiększenie majątku lub zmniejszenie długów, np. przez wyższe ceny towarów lub niższe podatki. Niektóre symboliczne prezenty nie są uznawane za korzyść majątkową. Ocena, czy dany upominek lub świadczenie ma charakter majątkowy, zależy od wielu czynników.

Korzyść osobista to dobro niemajątkowe, które zaspokaja indywidualne potrzeby, jak awans czy relacje intymne.Nie można jej zmierzyć pieniędzmi, ale jest ważna dla odbiorcy. Rozróżnienie między korzyścią osobistą a majątkową zależy od tego, czy spełnia ona potrzeby materialne, czy niematerialne. Przy ocenie korzyści osobistej ważne są zarówno subiektywne odczucia, jak i obiektywne normy społeczne.

7. Kodeks karny przewiduje karalność nieumyślnego nadużycia uprawnień

By przypisać funkcjonariuszowi odpowiedzialność karną za nieumyślne nadużycie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków konieczne jest wykazanie, że swoim zachowaniem wyrządził on istotną szkodę. Istotna szkoda to zarówno strata materialna, jak i niematerialna, która występuje w wyniku nieumyślnego przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego. Szkoda jest uznawana za istotną, jeśli ma duży wpływ na sytuację pokrzywdzonego. W przypadku szkód materialnych, jej istotność ocenia się w odniesieniu do sytuacji finansowej poszkodowanego i ogólnie przyjętych wartości znaczących. Szkoda niematerialna może być istotna, gdy powoduje dużą uciążliwość dla pokrzywdzonego. Interpretacja istotności szkody nie powinna ograniczać się tylko do jej wartości materialnej.

8. Wyłącznie odpowiedzialności na podstawie przepisów covidowych

Specjalne regulacje prawne dotyczące COVID-19 pozwalają na szybkie działania władz publicznych bez niektórych standardowych procedur prawnych. Ustawodawca wprowadził przepisy, które wyłączają odpowiedzialność karną funkcjonariuszy publicznych i osób zarządzających majątkiem, jeśli ich działania mają na celu zapobieganie lub zwalczanie COVID-19.

Zniesienie przestępności czynu oznacza, że niektóre działania, które normalnie byłyby przestępstwami, nie są nimi w kontekście zwalczania COVID-19.

Przepis dotyczy zarówno umyślnego, jak i nieumyślnego naruszenia obowiązków lub przepisów związanych z COVID-19. Obejmuje działania w interesie publicznym oraz zadania związane ze zwalczaniem skutków pandemii.

Źródłem obowiązków i zadań mogą być przepisy ustawowe lub umowy, np. między Ministrem Rozwoju a Polskim Funduszem Rozwoju.

Interes publiczny obejmuje dobro wspólne i wartości fundamentalne dla państwa. Interpretacja interesu publicznego powinna być ograniczona i nie może być dowolna.

Działania sprawcy muszą być celowo skierowane na zwalczanie skutków COVID-19, a nie na zapobieganie rozprzestrzenianiu się epidemii. Wymagany jest specyficzny zamiar działania.

9. Adwokat w sprawie o nadużycie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków

W sprawach o nadużycie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków adwokat może występować zarówno jako obrońca podejrzanego, lub oskarżonego funkcjonariusza publicznego, jak i osobę lub instytucję pokrzywdzoną jego działaniem.

Czynności obrońcy podejmowane w tego typu sprawach każdorazowo powinny zmierzać do weryfikacji istnienia znamion przestępstwa — w szczególności tych dotyczących powstania szkody w interesie publicznym lub prywatnym. O ile bowiem zweryfikowanie, czy funkcjonariusz miał obowiązek podjąć jakieś czynności lub jakichś czynności podjąć nie mógł, będzie stosunkowo proste, to wykazanie strony podmiotowej oraz szkody może nastręczać trudności.